Ambtelijke ondersteuning als lineair afgeleide van zich extreem uitende partijen in gemeenteraden?

In de Inleiding Gemeentewet Van Wet naar praktijk, tweede gewijzigde druk Bestuursacademiereeks SDU uitgevers, uitgave 2005, lees ik de volgende tekst op blz. 243: ‘Op grond van de heersende rechtsopvatting moet geconcludeerd worden dat ook ambtenaren het stakingsrecht bezitten. …Met enkele ‘richtlijnen heeft de Centrale Raad zich geconformeerd aan de jurisprudentie met betrekking tot het stakingsrecht in civiele arbeidsverhoudingen. ‘ Dat zijn de volgende: (1) de voortschrijdende rechtsontwikkeling, (2) ambtenaren hebben in beginsel geen ongelimiteerd recht om deel te nemen aan een collectieve werkonderbreking en (3) om het stakingsrecht van geval tot geval te beoordelen moet steeds een afweging gemaakt worden met daarin de volgende aspecten betrokken: (a) het gewicht van een ononderbroken voortzetting van het werk afgezet tegen de nadelige gevolgen van een werkonderbreking, (b) de mate van zorgvuldigheid waarmee de voorbereiding en de uitvoering van de werkonderbreking is omgeven. In de gemeentewet krijgt het recht op individuele staking geen aandacht, noch het begrip ‘Algemeen Belang’.

De vraag is of dat gebrek aan aandacht terecht is in het licht van de huidige ontwikkelingen op het terrein waar stad en land hun wetten stellen. De vraag is ook of vanuit ambtelijke hoek het wellicht verstandig is een nieuwe inhoud te geven aan ‘algemeen belang’. Lange tijd waren het begrippen die nogal dwingend ‘verfoeid’ werden. Wat is dat nu helemaal ‘algemeen belang’? Net zo vaag als ‘maatschappelijk belang’. Individueel belang, dat is tastbaar te maken. Het is nu in Chili na de aardbeving goed te zien dat in welke samenleving dan ook zo iets als ‘algemeen belang’ bestaat. Mensen applaudisseren daar om de overheid te bedanken voor de komst van het leger. En dan hoop ik dat het leger daar ook ingezet zal worden om humanitaire hulp te geven – eten en drinken te verspreiden waar dat nodig is. Het algemeen en het maatschappelijk belang zouden de drijfveren moeten zijn voor de verschillende overheden, waar ook in de wereld.

Voorbeelden van algemeen belang

Op 14 oktober 2000 kopte de Volkskrant : ‘De gemeente’ U. ‘is in verlegenheid gebracht door een onbedoelde bijdrage aan de verkiezingscampagne van’ een politieke partij. Een gemeentelijke dienst ..‘brengt verkiezingsaffiches van’ een ‘extreemrechtse partij kosteloos op 60 plaklocaties in de stad aan. ‘ Het is een feit: tot op de dag van vandaag leveren meerdere gemeenten die service aan alle politieke partijen omdat ze tussen partijen geen onderscheid mogen maken. En dat laatste is zeker terecht. De ambtelijke ondersteuning moet wildplakken tegengaan. Dat is een algemeen belang. Zo wordt ook deze actie in 2000 toegelicht door de persvoorlichtster. Toch maakt dit krantenbericht gewag van een hele vreemde figuur, ook in het licht van de toenmalige gemeentewet. Tenminste zoals de actie omschreven is in het artikel: ‘…het…kosteloos aanbrengen van verkiezingsaffiches’… voor politieke partijen. Sindsdien is over het plakken van politieke affiches veel te doen geweest, met soms zelfs plaatselijke rellen en ontevreden politieke partijen over het resultaat van de gemeentelijke plakacties.

Sinds maart 2003 is het dualisme tot uitvoering gebracht in de gemeentepolitiek. Dat houdt in dat een onderscheid gemaakt wordt tussen ambtenaren die aangesteld zijn door de Raad en ambtenaren die aangesteld zijn door het College van Burgemeester en Wethouders. Ambtenaren die de raad ondersteunen, zijn door de Raad aangesteld. Ambtenaren die het College ondersteunen zijn door het College aangesteld. De meeste ambtenaren in Nederlandse gemeenten zijn door Colleges aangesteld. Die ‘collegeambtenaren’ vallen dan weer onder directeuren van de verschillende diensten. Voor 2003 had iedere dienst zijn eigen secretariaat als voorbereiding voor de stukken vanuit die dienst voor de behandeling ervan in de gemeenteraad. Na 2003, na de invoering van het dualisme, werd de aanstelling van een griffier verplicht met of zonder eigen afdeling voor de ondersteuning van de gemeenteraad.

Ook in het dualisme ligt een ondersteuning van het plakken van affiches van politieke partijen niet voor de hand. De griffie ondersteunt de gemeenteraad. De gemeenteraad is een bestuurlijk lichaam dat is samengesteld uit fracties van politieke partijen. Een afzonderlijke fractie is niet te herleiden tot de gemeenteraad als zodanig. Wanneer in de praktijk zou blijken dat dit wel soms zo is, klopt er iets niet. Je mag bijvoorbeeld – ook vanwege diezelfde gemeentewet - niet én ambtenaar zijn en lid van de gemeenteraad. Zo is het dus uitgesloten dat ambtenaren affiches plakken voor politieke partijen. Het is wel mogelijk dat de politieke partijen bij de verschillende daartoe bestemde borden technische ondersteuning krijgen in het opplakken van hun affiche. De borden worden ter beschikking gesteld door de gemeente, in casu door de gemeentelijke organisatie, dus door de organisatie die de plakker ter beschikking stelt. De plakker doet dan wat het raadslid in spe zegt, niet meer en niet minder. Dan is een dergelijke technische ondersteuning te vergelijken met de ondersteuning die raadsleden kunnen vragen van de ambtelijke ondersteuning in de voorbereiding van hun reactie op raadsvoorstellen van het College van BenW.

De ambtelijke organisatie en het algemeen belang

De gemeentelijke organisatie dient mijns inziens altijd het algemeen belang. Dat doet die organisatie door: (a) ondersteuning te geven aan het College van BenW in de voorbereiding van raadsstukken, (b) de aanwijzingen op te volgen van het College van BenW in de dagelijkse voortgang van het management, (c) het door de raad vastgestelde beleid van het College uit te voeren (denk aan de afdeling Burgerzaken, Stadswerken voor het onderhoud aan de wegen, et cetera) en (d) ondersteuning aan de gemeenteraad te geven bij de vaststelling van raadsbesluiten. Het algemeen belang in de verkiezingen is ermee gediend dat zo weinig mogelijk relatie bestaat tussen de ambtelijke organisatie en de politieke partijen die stemmen willen winnen.

Ik maak hierbij een onderscheid tussen algemeen belang in maatschappelijk opzicht en het algemeen belang in politiek/bestuurlijk opzicht. Het algemeen belang in politiek/bestuurlijk opzicht is alleen dan te dienen nadat de burgers hun stemmen uitbrachten, het resultaat van de verkiezingen bekend is, de raadsleden geïnstalleerd zijn en de politieke discussies zijn begonnen - het algemeen belang is in dat opzicht de uitkomst van politieke discussies en als zodanig verandert dat belang wanneer het College steeds weer opnieuw goede nota neemt van de standpunten van de fracties. In dat licht is het ook goed steeds weer antwoord te geven op de vraag tot in hoeverre individuele ambtenaren fracties ondersteuning kunnen geven ter voorbereiding van de politieke inbreng in de raad. Het algemeen belang in maatschappelijk opzicht is meer een constante, is meer een bestaand gegeven en te vergelijken met de piramide van Maslow

Conclusie

Ambtenaren gaan vooral over de inhoud, over de feiten. Politieke partijen gaan over hun intenties en over wat ze concreet daarover zeggen. Ambtenaren mogen aan die intenties en de strategie van politieke partijen absoluut geen medewerking geven. Het is aan fracties daaraan inhoud te geven. Ambtenaren leveren technische ondersteuning, op basis van de concrete vragen die politici stellen.

Gemeenteambtenaren die hun bestuur ondersteunen, zullen mogelijk in de komende tijd goed moeten nadenken over de rechtspositie die ze hebben zoals die afgeleid is van de opdracht die zij hebben aanvaard, deel uitmakend van een organisatie die alleen kan bestaan voor het algemeen belang.

Een algemeen belang is dan bijvoorbeeld ook dat het stadsbestuur burgers in staat stelt samen op te trekken in een sfeer die voor alle burgers uitnodigend en veilig is. Wanneer de overheid als werkgever van ambtenaren door zijn ondersteuning van politieke partijen tegen wil en dank medewerking gaat verlenen aan een bestuurlijke sfeer die daarmee niet in overeenstemming is, zijn individuele ambtelijke acties binnen die overheid meer nog te verantwoorden dan wanneer ambtenaren collectief zouden beslissen te staken voor enkel en alleen hun eigen belang – hun inkomen. Ik ben er van overtuigd dat het algemeen belang zeer goed en ambtelijk hanteerbaar is te definiëren, zonder dat daarin een zweem van politieke kleur zit.